La réforme de la taxe d’habitation : sabotage ou incompétence ?

« 80% des foyers vont être exonérés de la taxe d’habitation. C’est tout simplement une mesure démagogique, irresponsable et consternante ». C’est en ces mots que le directeur de publication du journal « Le Point », Etienne Gernelle, a décrit la réforme de la taxe d’habitation amorcée par Emmanuel Macron.

La taxe d’habitation concerne près de 30 millions de foyers. Elle est perçue par les communes et due par les propriétaires de résidences principales ou secondaires, et par les locataires ou occupants à titre gratuit d’un bien immobilier. Elle est établie en fonction de la situation du foyer fiscal au 1er janvier de l’année d’imposition. Cette date détermine les locaux et les personnes imposables, les exonérations, les abattements et les dégrèvements en fonction des revenus.

Le mode de calcul de l’impôt associe valeur cadastrale et taux votés par les communes et leurs groupements. Elle est calculée sur la valeur locative nette qui correspond à la valeur locative cadastrale diminuée d’un certain nombre d’abattements. Sur cette valeur locative nette s’appliquent les taux votés par la commune et éventuellement par l’intercommunalité.

En 2016, la taxe d’habitation a rapporté près de 22 milliards d’euros aux communes et intercommunalités, soit environ 33 % des recettes fiscales. Sa suppression pour 80 % des contribuables constituera un manque à gagner de plus de 9 milliards d’euros pour les communes. Si tous les foyers fiscaux venaient à être exonérés après 2020, ce manque à gagner atteindrait 21 milliards d’euros.

Une rupture d’égalité entre les contribuables

Selon une analyse de l’OFCE-Sciences Po Paris, en 2017 « 15,5 % de ménages français ne paient pas de taxe d’habitation » en raison d’exonération et d’abattements. Pour ceux qui la payent, cela représente « 1,4 % du revenu disponible ». Cette étude ajoute que sa suppression constituerait un gain de pouvoir d’achat qui va se chiffrer à 0,7 % du revenu des ménages entre 279 et 356 euros par an et par ménage.

Si cette annonce a réjoui certains ménages français, elle apparaît pourtant intolérable eu égard aux 20% des ménages restants qui contribueront à l’équipement communal pour l’ensemble des usagers. Le législateur ne peut imposer à certaines catégories de personnes une charge à qui elle n’incombe pas et ceci est d’autant plus vrai que les élus locaux ont d’ores et déjà annoncé une envolée de la taxe d’habitation pour les 20% de foyers redevables.

En outre, les élus locaux ont annoncé compenser la perte engendrée par une forte hausse de la taxe foncière payée par les seuls propriétaires. Cette réforme complète la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) remplacé par l’impôt sur la fortune immobilière (IFI). Certains propriétaires devront donc s’acquitter d’une taxe d’habitation et d’une taxe foncière dont les montants cumulés atteindront des sommets en plus de l’IFI. Si ces propriétaires se trouvent être des personnes âgées, ils seront, de surcroît, touchés de plein fouet par la hausse de la CSG. À moyen-terme, ces réformes calamiteuses pourraient engendrer une pression fiscale intolérable et un effondrement du marché de l’immobilier.

Les communes riches favorisées

Malgré le traitement différencié des contribuables en terme d’exonération, cette réforme pourrait creuser les inégalités entre les communes. En effet, celles dont les habitants sont les plus riches conserveront un pouvoir fiscal non négligeable dans la mesure où peu de leurs habitants seront exonérés.

Les députés à l’origine de la saisine du Conseil constitutionnel relative à la loi de finances pour 2018 ont ainsi fait valoir que la commune de Neuilly-sur-Seine, forte de 62.000 habitants, possèdera 66% de foyers fiscaux soumis à la taxe d’habitation en 2020 alors que la commune de Clichy, de taille comparable, ne pourra imposer à la taxe d’habitation que 26% des foyers fiscaux. Les communes les plus riches, dont le taux de taxe d’habitation sont déjà élevés, conserveront donc une indépendance fiscale relative vis-à-vis de l’État tandis que les plus pauvres, dont la majorité des habitants seront exonérés, dépendront majoritairement du dégrèvement accordé par l’État.

Pour autant, le Conseil constitutionnel a rejeté ce moyen au motif que les communes demeurent autorisées à voter des taux plus élevés pour les années à venir. En effet, la compensation de l’Etat restera figée aux taux votés en 2017 et toute augmentation ultérieure des taux votée par les communes restera à la charge des contribuables. Cette justification avancée par les sages du Conseil constitutionnel semble pourtant peu convaincante. Elle fait fi du fait qu’elles ne peuvent pas augmenter indéfiniment le montant de la taxe d’habitation sans que les habitants ne fuient en raison d’une pression fiscale trop important, d’autant plus lorsqu’il s’agit de communes pauvres. De surcroît, les élus locaux sont en première ligne face à la vindicte et à la contestation populaire.

En dépit des difficultés rencontrées en métropole, les communes ultra-marines seront probablement encore plus touchées par la réforme, étant donné les difficultés inhérentes à l’insularité pour la quasi-totalité d’entre elles. Si les taux de taxe d’habitation sont déjà très élevés (Guyane : 17,7% , Réunion : 21.5%, Métropole : 12,5%), les recettes fiscales des impôts locaux sont faibles en raison de l’étroitesse de l’assiette fiscale (nombreuses exonérations) et du recensement déficient des bases cadastrales. Les régions ultrapériphériques peuvent compter sur des aides européennes plus généreuses mais la situation de révolte sociale à Mayotte témoigne de l’insuffisance des ressources de l’île pour pallier les problèmes d’insécurité. L’Etat devra donc particulièrement veiller à ce que la réforme de la taxe d’habitation ne prive pas ces territoires ultra-marins des ressources dont ils manquent déjà.

Les services publics locaux en danger

La taxe d’habitation permet aux communes de financer en grande partie les services publics locaux tels que les écoles, les crèches, les piscines municipales, les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), les services de distribution d’eau potable et d’assainissement, le traitement des ordures ménagères, le service des pompes funèbres. Les communes financent également nombre d’associations sportives locales pour les rendre financièrement accessibles au plus grand nombre.

C’est pourquoi les élus sont réticents à dépendre de l’Etat pour le financement des services publics communaux. La réforme risque donc d’engendrer une dégradation, voire la suppression de certaines de ces activités prises en charge par les communes et intercommunalités. En outre, il y a fort à parier que les élus ne se risquent plus à créer de nouveaux services publics locaux de peur de ne pouvoir les financer. A titre d’illustration, Guy Lefrand, le maire d’Evreux, évoque un manque à gagner de 2 millions d’euros pour le budget communal de 2018. Pour compenser, il envisage de fermer des services publics, d’augmenter les tarifs et de baisser drastiquement l’investissement de la commune, au risque de nuire à l’emploi local. Il est donc légitime de s’interroger sur le gain de pouvoir d’achat annoncé lorsque les élus envisagent d’augmenter le coût de l’ensemble des services publics.

Par ailleurs, depuis la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août 2015, les communes sont les seules collectivités territoriales à disposer de la clause de compétence générale qui leur permet d’agir en dehors des compétences qui leur sont expressément dévolues lorsqu’un intérêt public local l’exige. Certains se demandent ce qu’il va advenir de cet avantage, dont elles bénéficient, si elles ne disposent pas de ressources suffisantes pour assurer leurs propres services publics locaux. La réforme est très mal reçue des élus qui voient leur autonomie fiscale menacée.

Un manque à gagner

Si le président Emmanuel Macron s’est engagé à rembourser « à l’euro près » le manque à gagner pour les communes et intercommunalités, il n’a absolument pas précisé comment trouver ces ressources. A ce jour, le gouvernement n’a pas fait connaître les prochaines mesures pour 2019 qui viendraient remplacer le dégrèvement de la taxe d’habitation. C’est pourquoi, les maires s’inquiètent et spéculent sur les éventuelles mesures de compensation de la taxe d’habitation. Plusieurs solutions sont envisageables.

L’État peut d’abord augmenter la dotation générale de fonctionnement des communes de 8 milliards d’euros, auquel cas il devra nécessairement augmenter ses propres impôts, voire en créer de nouveaux pour compenser le manque ainsi créé dans le budget étatique. En effet, ne pas compenser aurait pour effet de creuser le déficit public qui doit être inférieur à 3% du PIB pour respecter les normes européennes. Il peut également affecter une part de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au bloc communal. Cette solution n’est pas plus satisfaisante du point de vue de la libre administration des collectivités territoriales puisque les communes n’ont pas la maîtrise du taux de TVA.

D’autres pistes consistant à répartir différemment les recettes fiscales dont bénéficient les collectivités territoriales ont été évoquées. Il s’agirait par exemple de transférer la part départementale de la taxe foncière aux communes. Toutefois, les élus départementaux sont particulièrement hostiles à cette mesure étant donné qu’ils subissent déjà une situation financière difficile en raison de la compétence en matière d’aides sociales qui leur incombe. D’aucuns préconisent alors d’affecter aux départements une part de CSG pour compenser.

Les dernières solutions envisagées concernent une restructuration des impôts locaux. Si la création d’un nouvel impôt local a été annoncée par Jacqueline Gourault, elle a été démentie vivement par Bruno Lemaire, ministre de l’Économie et des Finances. Il serait en effet peu délicat, vis-à-vis de l’opinion publique, d’annoncer la suppression de la taxe d’habitation pour augmenter le pouvoir d’achat des Français pour la remplacer par un autre impôt ultérieurement.

A défaut de créer un nouvel impôt local, le gouvernement pourrait envisager de restructurer la taxe relative à la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI). Cette nouvelle compétence transférée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique est entrée en vigueur au premier janvier 2018. Les EPCI peuvent, s’ils le désirent, instaurer cette « taxe inondation » pour se donner les moyens financiers d’assumer cette nouvelle compétence. La taxe ne peut pas dépasser 40 euros par an et par personne et elle ne suffirait pas, en l’état, à compenser la suppression progressive de la taxe d’habitation. Outre la taxe GEMAPI, Gérald Darmanin a évoqué une modulation de la taxe foncière selon les revenus qui pourrait augmenter considérablement les recettes fiscales du bloc communal. Cette solution serait sans doute plus cohérente avec l’objectif de justice fiscale que de permettre aux élus d’augmenter démesurément les taux de la taxe foncière pour compenser la disparition de la taxe d’habitation.

En réalité, la compensation impliquera nécessairement une hausse d’impôts et s’opèrera par le biais d’un système de vases communicants entraînant irrémédiablement une complexification inutile. Pour autant, une compensation de l’État, même intégrale, n’offre pas de réelle garantie sur le long terme. Cette compensation devra être reconduite chaque année, lors du vote de la loi de finances, et risque d’être supprimée par les parlementaires.

Une refonte de la fiscalité locale ?

Notre fiscalité locale date de la révolution et n’est plus adaptée au contexte actuel. La réforme de la taxe d’habitation ne répond pas aux enjeux locaux et manque cruellement de cohérence. L’objectif invoqué tient à plus de justice fiscale. Dans ce cas, il aurait fallu supprimer intégralement la taxe d’habitation, mais aussi la taxe foncière dans la mesure où les valeurs cadastrales n’ont pas été modifiées depuis 50 ans, ce qui explique l’incohérence manifeste de ces impôts locaux. Autrement, la modulation de ces impôts en fonction des revenus des contribuables aurait été une solution plus adaptée.

En outre, il apparaît nécessaire de conserver des impôts en lien avec les territoires pour respecter les impératifs démocratiques. En effet, à l’échelle locale, les citoyens peuvent constater concrètement le lien entre les impôts locaux et les services publics locaux. Ils peuvent ainsi révoquer les élus s’ils considèrent que les taxes qu’ils ont acquittées n’ont pas été utilisées conformément à leurs attentes.

De plus, il semble fiscalement plus judicieux de conserver des impôts à taux bas et assiette large plutôt que des impôts à taux élevé et à assiette étroite. En l’état, la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des ménages va entraîner une complexification de l’imposition là où l’urgence est à la refonte de la méthode de calcul en fonction des capacités contributrices de chacun pour davantage de justice fiscale. En définitive, cette réforme témoigne d’un jacobinisme caricatural à l’heure où la nécessité est à plus de décentralisation.

 

 

Juriste titulaire d’une maîtrise en droit public et sciences politiques. De droite, souverainiste et républicaine : pour une France indépendante et fière de son identité.

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