La loi de 1973 sur la Banque de France : fantasmes, réalité, explications.

 

Non, la loi de 1973 n'a pas créé la dette publique française.
Non, la loi de 1973 n’a pas créé la dette publique française.

Elle est connue de ceux qui errent sur internet depuis plusieurs années, c’est la fameuse loi dite « Giscard-Pompidou », aussi dite loi de 1973. Elle nourrit les fantasmes, les élucubrations et même les théories conspirationnistes qui prennent pour cible une collusion supposée entre le pouvoir exécutif français et les banques. Elle a le vent en poupe chez les gilets jaunes, mais peut-être à tort.

Avant toute chose, il est de bon ton de préciser qu’il ne s’agit pas ici de prendre parti pour ou contre cette loi, ni pour ou contre les intentions et les motivations qu’on lui prête usuellement mais de démystifier un peu les divers fantasmes et les différentes intox qui tournent autour de cette loi en faisant de l’explication empirique et rationnelle. La loi du 3 Janvier 1973 dite originellement « Loi sur la Banque de France » modifie les statuts de la Banque de France avant de réguler le recours à la création monétaire pour l’Etat, faisant entrer en vigueur des règles existantes. Elle est proposée à l’initiative du Ministre de Bercy, Valéry Giscard d’Estaing et à l’initiative du gouverneur de la Banque de France, Olivier Wormser.

Une nécessaire rénovation des statuts.

A la Libération il avait été convenu d’une modification en profondeur des statuts de la Banque de France (de ses règles de fonctionnement) après que le Front Populaire l’eût réformé dans les années 30. Toutefois, cette convention n’a jamais été appliquée et les statuts de la Banque de France demeurèrent inchangés jusqu’à cette fameuse loi. Le contexte économique étant radicalement différent et le gouvernement de la France ayant pris une forme nouvelle avec l’avènement des IVe puis de la Ve République, il était devenu nécessaire de procéder à un changement de statut, à l’heure où poignait déjà une économie plus financiarisée et mondialisée que dans les années 30.

Autrefois, lorsqu’un Etat émettait un titre de dette, le banquier acheteur acquérait immédiatement le titre (versant à l’Etat l’argent dont il avait besoin de façon immédiate) et percevait les intérêts ultérieurement à des taux qu’il fixait lui-même (taux d’escompte).

Depuis les années 60, ce sont les opérations en open market qui deviennent majoritaires : la Banque centrale rachète le titre de dette (ou bon du Trésor) à titre définitif et les revend en masse quand elle veut en diminuer le coût et le taux d’intérêt en fonction de ses ordres, rendant l’achat de ces bons du Trésor plus simple. On passe de fait d’un système d’endettement public de court terme à un système d’endettement public de long terme, plus viable. (c’est tout ce qu’il faut retenir) 

Dans ce contexte, Olivier Wormser, gouverneur de la Banque de France en 1973 réclame une plus grande autonomie de son institution vis-à-vis de l’exécutif afin de se rapprocher du modèle allemand, qui inclue une Banque centrale assez libre et plutôt indépendante. Il entre en négociation avec le Ministre Giscard d’Estaing, jusqu’à ce qu’une loi soit élaborée : la loi de 1973 qui concilie la volonté de Wormser et le contre-projet de Giscard, réticent à ce que la Banque de France soit indépendante.

La même année, le même Giscard d’Estaing contractait un emprunt éponyme à 7% et indexé sur l’or pour compenser la perte de recettes de l’Etat du fait du choc pétrolier. Cependant ce fut une erreur, car de fait l’emprunt fut contracté en Dollar US (étalonné sur le cours de l’or) mais remboursé en franc dévalué. L’emprunt fut désastreux pour les caisses publiques. Il l’eût été bien moins s’il avait été contracté en francs.

La Banque centrale toujours au service de l’Etat et de la Nation.

La loi de 1973 ne donne pas davantage d’autonomie à la Banque de France, puisque l’institution est toujours priée d’obéir à la politique du gouvernement et effectue ses missions dans le cadre de l’économie de la Nation. Mais la Banque de France devient elle-même compétente pour racheter, vendre ou mettre en pension les crédits qu’elle aura elle-même choisi, sans que son action ne soit limitée aux ordres gouvernementaux.

Autrefois, le gouvernement limitait le choix de la Banque centrale dans ses opérations, notamment aux titres publics (émis par des établissements publics : entreprises, banques commerciales publiques). Cela ouvre la Banque de France au rachat de titres privés afin d’augmenter la liquidité du marché secondaire privé censé financer l’économie réelle.

Par ailleurs, le plafond d’avance de fonds de la BdF à l’Etat est fixé à 20,5 Mds de francs alors qu’autrefois il n’était pas juridiquement plafonné mais tout de même pratiqué. Cela s’inscrit dans la nécessité de rationnaliser le budget de l’Etat et de ne pas tomber dans le déficit excessif.

En outre la mission de la Banque de France n’a pas changé, elle a toujours pour mission de réguler la circulation de la monnaie scripturale, d’effectuer une gestion courante des taux de change et de financer l’Etat au besoin dans une certaine limite au moyen de son action sur les marchés.

Le financement de l’Etat auprès de la Banque de France, aucun changement après la loi de 73.

Sur le plan du financement à l’Etat, la Banque centrale finançait avant cette loi l’Etat de deux façons : soit par un système de « Prêts » contractés avant l’avènement de la Ve République, lesquels n’étaient quasiment plus existants pendant l’élaboration de la loi, soit par l’intermédiaire d’autorisations de découvert aussi appelés « avances ». La loi fait de ces « avances » le système privilégié de financement. 10.5 Mds de francs sont mobilisables à taux d’intérêt nul, tandis que 10 Mds de francs supplémentaires peuvent être mobilisés, moyennant un taux d’intérêt symbolique comme le furent les escomptes auparavant. Le plafonnement établi ici juridiquement correspond au plafonnement autrefois usité par le Trésor Public.

La Banque ne peut par ailleurs pas intervenir en rachetant directement les bons du Trésor, mais doit acheter les bons du Trésor sur le marché secondaire (c’est-à-dire qu’ils ont déjà été achetés par un établissement bancaire commercial, qui les revend), sorte de Leboncoin de la finance. Cependant, cette règle valait déjà avant la loi de 1973 et existe pour l’instant toujours dans le cadre de la politique de la BCE (Banque Centrale européenne) des Allègements Quantitatifs.

Synthèse, réflexion, mise en perpective : une loi pas si décisive que ça.

En résumé, la loi de 1973 n’a pas de lien strictement direct avec le déficit public. L’Etat peut emprunter 10.5 Mds de francs à la Banque centrale sans intérêts et 10 Mds supplémentaires moyennant un faible taux d’intérêt au moyen de ce qu’on appelle des « Avances », et ce mode de fonctionnement existait déjà avant de manière informelle. Au-delà de ce plafond, l’Etat est tenu de se financer sur les marchés financiers et ce n’est pas la loi de 1973 qui modifie ce mode de financement, déjà en vigueur avant.

Par ailleurs, si l’Etat ne se finance pas par la création monétaire à cette période, c’est parce qu’il n’en n’a pas besoin, et parce que l’inflation grimpe de manière extrême à 15% en fin 1974. Un financement par la planche à billet aurait fait explosé l’inflation de manière astronomique, alors qu’elle était déjà préoccupante.

Si la dette publique s’envole en France depuis 1973, ce n’est pas tant à cause de cette loi qu’à cause du choc pétrolier de la même année, qu’à cause de la baisse de la TVA et qu’à cause de la fin du système de Bretton Woods qui voit la désindexation du Dollar US sur l’or. En porte témoignage l’explosion de la dette de tous les etats membres du G10 à l’époque.

Pour autant, la France est actuellement endettée à hauteur de 100% de son PIB, soit 2.500 Mds d’euros environ et nous avons payé depuis 40 ans 1.400 Mds d’euros d’intérêts. Ces deux faits sont en eux-mêmes révoltants et liés à une mauvaise gestion des finances publiques, notamment en 2007 quand nous avons injecté 500 Mds d’euros dans le système bancaire, ou quand l’Etat prête aux banques moyennant des taux d’intérêts plus faibles que les taux qu’elles pratiquent elles-mêmes lorsqu’elles prêtent à l’Etat, ou quand l’Etat fait un CICE à 40 Mds qui ne sert à rien, ou quand on atteint 100 Mds d’euros de niches fiscales en 2018 et 100 Mds d’euros d’évasion fiscale.

La pire erreur, la plus coûteuse et la plus décisive, fut celle de 1983, lorsque François Mitterrand maintint le franc dans le SME (Système monétaire européen) forçant ainsi un blocage des salaires, des prix, à un maintien d’un haut taux de chômage et de désindustrialisation. A partir de là, l’économie française n’a eu de cesse de stagner ou de régresser à cause de la compétitivité de l’Allemagne de l’Ouest qui nous vampirisait avec le SME, portant de fait un coup sur les finances publiques aussi puisque le chômage de masse et la contraction budgétaire n’ont pas concurru à une relance de l’activité et donc des hausses de recettes pour l’Etat.

De plus, cette loi de 1973 a été abrogée et introduite dans l’article 123 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne; alors avant d’envisager un financement libre de l’Etat, encore faut-il retrouver un Etat susceptible de jouir de sa liberté de choisir son mode de financement.

Si on a entendu Michel Rocard critiquer cette loi sur Europe1, ce n’est pas parce qu’il serait le détenteur de secrets du pouvoir mais plutôt pour excuser la mauvaise gestion dont le gouvernement auquel il appartenait s’est rendu coupable. De plus, Michel Rocard s’est exprimé en faveur du Traité de Maastricht en 1992 alors que celui-ci incluait les clauses de la loi de 1973 dans son article 104.





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